劳动安全监管的理论依据与应对措施
劳动安全的概念
劳动安全是指在生产劳动过程中，防止中毒、车祸、触电、塌陷、爆炸、火灾、坠落、机械外伤等危及劳动者人身安全的事故发生。
劳动安全监管的理论依据
劳动安全问题,一方面受到目前的生产技术手段制约;另一方面,可以通过适当的制度规范和经济投入有效减少其危害性。劳动者在生产活动中能否保障自身安全,多数时候很难依靠企业的自觉或场自发调节来实现。由于外部性、信息不对称等因素的普遍存在,必须运用有效的政府监管手段来加保障。
1.外部性与劳动安全监管
经济外部性是经济主体(包括厂商或个人)的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益,而受益者无须花费代价;负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受损,而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。经济学中的负外部性一般包括三个方面:一是企业生产和居民生活带来的环境污染(大气污染、水污染、噪声污染等);二是虚假广告、假冒伪劣商品(食品、药品及其他商品)给消费者带来的精神压力、心理负担或生理损伤;三是给人们生命带来的威胁性的疾病、医疗事故、劳动灾害、交通运输、矿山开采和拉动作业等。与劳动安全相关的外部性主要表现为第三种情况。
近年来,我国一些工矿企业为了降低成本谋取暴利,降低安全生产投入,导致安全生产事故频发。
一旦发生透水、瓦斯爆炸、坍塌等恶性事故,会造成大量人员伤亡,带来巨大的社会成本。如果没有政府的有效干预,以追逐利润最大化为目标的企业不可能主动承担起维护劳动安全的成本。所以,需要通过有效的立法、司法和执法过程,借助政府监管来约束企业安全生产,维护劳动安全。或防患于未然,或对违法者进行惩处,或对受害者进行赔偿救济,使得生产企业承担起其应当承担的安全生产成本,通过将负外部性内部化来实现社会公正的目标。
2.信息不对称与劳动安全监管
信息不对称是指信息在各经济主体之间的非均衡分布。信息不对称在市场经济中普遍存在,它会造成市场交易双方的利益失衡,影响社会的公平、公正原则以及资源的配置效率。例如,通常情况下,商品生产者比消费者占有更多关于商品的信息,处于优势地位,而消费者则处于劣势地位。占据信息优势地位的一方(比如商品生产者)则有可能会利用信息隐蔽(内部性)损害另一方的利益,从而谋取利益由信息不对称所引起的市场失灵可以概括为与外部性对应的内部性问题。内部性是指交易一方利用其信息偏在优势使交易另一方承担或获得了未在交易合同中反映的成本或收益。同外部性一样,内部性也可分为负内部性和正内部性两种。前者如劣质产品给消费者造成的损害并没有在交易合同中反映,后者如职工培训而从中得到的好处也没有在劳动合同中反映出来。
劳动安全问题就具有很强的内部性。比如,由于劳动者缺乏对生产安全方面的知识、信息,再加上供过于求的劳动力市场状况,都使得他们在交易中处于不利地位;企业一方则可以利用自身的信息和交易优势,不顾工作环境和条件的危险程度,在没有安全保障的情况下让劳动者从事风险性极高的工作由于劳动者缺乏有关工作场所安全的信息,被动地接受了没有在交易条款中反映的成本。例如,许多工人对他们在工作场所中所面临的危险几乎没有了解,对接触有害化学品而造成的长期健康影响缺乏认识,在工作中更是缺乏必要的劳动防护措施;雇主往往故意隐瞒或低估劳动风险以避免这些风险可能带来的工资赔偿。在这种情况下,通过有效的政府监管,迫使企业完善安全生产条件,尽量减少和弥补劳动伤害的发生,是不可替代的解决办法。
劳动安全问题的应对措施
首先,加大违法成本。
目前,我国劳动安全法律体系已经形成了以《宪法》和《劳动法》为根基,以《安全生产法》和《矿山安全法》为主干,以《刑法》《工会法》《资源法》《企业法》相关条款和大量行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体系。矿山安全方面的专业法律主要有两部,即1993年5月1日颁布实施的《矿山安全法》和2002年11月1日实施的《安全生产法》。
《安全生产法》是我国第一部全面规范安全生产的专门法律。但在实际操作中,该法规仍是粗线条的,重治标而轻治本,重事后补救而轻事前预防,所以需要制定和颁布《安全生产法实施条例》,以增强其可操作性。另外,可以针对不同行业制定不同的维护劳动安全的法律法规。比如,对于煤矿行业,可以考虑制定《煤矿生产安全法》,同时出台一系列实施细则,使相关法规更有针对性,也更具可操作性。
法律责任设定的直接意图在于促使人们遵守规则。事实证明,只在灾难发生后追究有关人员的责任,无法起到应有的警示和预防作用。对那些安全生产违法行为,安全责任不落实、事故隐患不整改的企业法人代表,应增加其民事赔偿责任,实施高额罚款,甚至使其倾家荡产。对负有安全生产监督管理职责的部门工作人员,玩忽职守铸成大错的,给与降级或者撤职处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。通过修改相关法律,加大惩处力度,增加责任人的违规成本,才能使得这些法规真正起到威慑作用。
其次,加强再监管,断绝监管者与被监管者之间的利益同盟。
由于立法规则的疏漏与监督不力,规制执行过程中存在着的大量寻租机会,往往成为权力腐败的直接原因。再规制是针对政府规制而言的,是对政府规制行为的规制。由于政府与企业之间存在着信息不对称,导致规制制度本身也存在缺陷。优化政府规制才是治标之本,再规制就是优化政府规制的一剂良方。这里讨论的再规制是比较局部的概念,特别是针对矿山安全的执法人员、监督人员的规制,以便从根本上杜绝规制者与被规制者之间的利益同盟。
法律将矿山安全监察权交给各地的行政部门行使,使得安全监察受到地方利益的影响,监察员难以保持独立和公正性。按照《矿山安全法》和《矿山安全监察条例》,对矿山安全的监察和管理有中央和地方两级。中央的监察机关是人力资源和社会保障部领导下的矿山安全监察处,地方的监察机关是地方劳动行政部门领导下的矿山安全监察处和监察室,除此之外再无其他的监督部门。这就意味着地方的矿山安全监察机关是地方唯一的监察机构,由于行政编制划归地方政府,监察行为易于被地方政府所左右。同时,矿业具有很强的地域性,非法经营的矿主往往向地方官员大肆行贿或直接赠与股份以便达到减少安全投入、牟取暴利的目的。目前的矿山安全立法虽然规定了必须对矿山安全进行严格的监察,但是由于监察权垄断在行政部门手中,且此行政部门极易受到地方政府的影响,所以并未发挥出很好的监察作用,反而为非法矿主行贿提供了制度漏洞。因此,应当进一步完善立法和执法。修改刑法中的相关条款,提高对入股矿山以及矿山执法人员受贿和矿主行贿的刑事责任处罚力度,严厉打击官煤勾结,建立多元化的监管体制。坚决取缔非法矿山开采,强化源头管理。保证监察员监察行为的独立性和公正性,建立岗位轮换制度,避免一个监察员长期对同一矿区进行监督。
再次,建立健全工伤保险制度,将劳动安全监管与工伤保险制度结合起来。
劳动伤害预防已经成为国际社会在劳动安全与卫生保障立法与管理方面的重要趋势和主要目标。在我国,工伤保险制度刚刚从企业保险走向社会保险,应在方案设计和运行中把预防作为主要功能,政府和社会应大力增加对劳动伤害的预防性投入,严格要求企业签订劳动合同,保障劳动者的知情权。要求企业必须依法为劳动者投保,以保证劳动者的工伤治疗费用和经济补偿。同时,进一步改进工伤和职业病赔偿救助认定工作,根据社会经济发展水平及时调整赔付标准,使工伤人员和职业病患者及时得到治疗和补偿。
最后,加强工会组织,维护劳动者权益。
随着国有经济战略调整和国有企业改革的不断深化,随着非公有经济的蓬勃发展,工会应该且必须还原其本来面目,真正成为广大劳动者的自发组织,在社会主义市场经济中发挥更大作用。各级政府应充分支持和引导工会依法履行对劳动安全问题进行监督的权力和职责,充分发挥工会在劳动安全维护中不可替代的作用, 逐步建立起“用人单位负责,政府依法监管,行业依法自律,职工群众监督”的劳动安全综合管理体制。
